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江南,【PPP实操】PPP模式在项目识别阶段需要注意的难点要点 南京卓远资产管理有限公司 作者：李根
时间：2023-10-24
焦点提醒：【PPP实操】PPP模式在项目辨认阶段需要留意的难点要点
来历：南京卓远资产治理无限公司 作者：李根
辨认阶段是PPP项目标一个肇端阶段，这一阶段更多的是“判定”，判定一个项目是不是合适采取PPP的模式。这类判定从打算到论证，从财务部分、行业主管到社会本钱都需要判定项目自己与PPP模式的契合度。假如契合度比力低，那末就不消再花太多的精神硬套PPP的模式，转向其他模式多是一个更有益也更经济的选择。
对项目本身的判定，源自在对这个行业有必然的认知。起首我们经由过程总结近期的PPP项目实行环境，判定行业成长的趋向；其次我们需要对辨认阶段的一些界说、概念易在发生不合的地方进行解惑，避免毛病的理解和利用PPP模式；最初落实到履行层面，当一个项目颠末初步判定具有利用PPP模式的前提和根本，该当由谁����APP来鞭策相干的工作，使项目顺遂进入预备阶段，多是本阶段最为主要的实际问题。
（一）趋向判定
当下的PPP首要处在摸索阶段，在推动进程中显现出以下五个方面的特点：
（1）从央地层面，中心层面高度正视，处所层面具有活动化、情势化偏向
中心层面，财务部、发改委、住建部连续发布了一系列PPP相干的政策律例和指点定见，宏不雅上为PPP的顺遂实行奠基了政策根本；在处所层面各级当局（或成立PPP中间）与相干部委对接，但需要存眷的是，在微不雅层面的对接进程中良多项目没有同意严谨科学地论证，报酬轻忽了辨认阶段的主要意义，采纳跳过的体例慌忙上马，更有部门在建项目从本来的BT改头换面为PPP，这既是较着不合适政策要求的，也反应出了非理性一阵风式的活动化与情势化偏向。
（2）从行业范畴看，PPP项目首要落地在五年夜范畴
在具体实行上，今朝的PPP首要集中在情况管理、区域开辟、轨道交通、市政项目、医疗养老这五年夜范畴，此中情况范畴因为前期的项目堆集多，本身盈利能力强，PPP项目进展较快；而基在中国的城市化成长对轨道交通的庞大需求，轨道交通范畴同样成为了本轮PPP成长的一个重点。
（3）从项目属性看，运营性项目受热捧
在项目属性方面，PPP项目首要分为运营性项目、准运营性项目和非运营性项目三类，今朝在实践中采取PPP模式的项目首要集中在具有不变现金流、盈利性较强、收益能完全笼盖本钱的运营性项目，而准运营性项目和非运营性项目因为原有付费机制和治理轨制的局限性，盈利性不强，缺少利用者付费的根本，假如没有立异的模式支持，势必给处所财务带来较年夜的压力，致使良多处所在兼顾斟酌之下不能不“忍痛割爱”选择抛却。
（4）从所有制布局来看，公有制主体介入为主
在所有制方面，今朝PPP在实践层面首要为处所当局平台、央企、国企等公有制主体间的合作，私营企业介入较少，这一方面由于前期项目合作首要以国企为主，项目介入主体具有承袭性；同时也由于私营企业前期碰到的博璃门和弹簧门对本轮公私合营具有必然挂念。固然情况管理范畴是比力非凡的，其自己高度的市场化，上市公司、平易近营企业外行业中占有了较年夜的份额，是以这一范畴的公有制其实不占主导地位。
我们在全国各地接触并辅助实行了年夜量PPP项目，对部门地域有着深切的领会。近期受河南省财务厅PPP中间约请，加入了河南省第一批29个PPP项目标督导推动、第二批PPP项目标初步审查和协助完美方案上报的工作。连系其他区域的近况和现实工作，我们所领会的PPP项目标签约率并没有市场传说风闻的那末低。以省级推介的项目为例，约1/3的项目根基落地签约，1/3的项目年内无望签约，剩下的1/3的项目签约的可能性比力小；假如是市级层面推介的项目，签约率可能要略低在省级。
统计局发布的数据显示，2014年中国的城镇化率为54.77%。从城镇化（或说城市化）的一般成长纪律来看，我国已步入了中期成长阶段，城镇化的“速度”和“质量”成了当前阶段的首要矛盾，保守的“当局单一拉动”不再顺应社会经济成长的要求，“多方协同介入”已成为必定趋向。特别是当城镇化率跨越50%时，应经由过程布局的调剂，改变成长体例，从粗放式的成长向集约型成长改变，这一点也是《国度新型城镇化计划》重点说起的。是以，在这布景下年夜范围鞭策PPP首要基在以下动因：
（1）阐扬当局的社会带动气力，带动全社会资本与气力投入城镇化的后半场，同时也充实表现社会各方在新型城镇化中的好处与诉求，避免资本错配。
（2）在城镇化上半场，因为当局的单一和超前投入过量，使当局面对着存量债权过年夜（更多的表现为隐性债权）和债权布局不公道等问题，带来了庞大的财务压力与债权风险。社会本钱的参与可削减当局鄙人阶段城镇化中资金投入的绝对量，并经由过程PPP机制调剂债权布局。
（3）现阶段，当局本能机能改变和国企鼎新有方针无路径，PPP的推动鞭策了当局本能机能的改变、当局管理布局调剂与国企鼎新。此中财税体系体例鼎新既为PPP供给了当局付出根本，同时也将在PPP演进中更趋公道。
（4）中国当下的社会本钱是有必然能力介入到城镇化的扶植中来，但缺少间接的投资渠道与投资机遇，以往的社会本钱只能经由过程间接的渠道（如证券市场）或BT、BOT等情势介入一些运营性、明白商定收益或许诺回购的项目。而PPP中利用者付费与当局财务补助机制的完美与推行，付与了社会本钱更多的介入空间和投资机遇。同时，城镇化推动将发生更多财产与投资机遇，共同证券市场的鼎新，势必为社会本钱的成长配上财产与金融的双翼。
财税体系体例鼎新，作为本轮国度管理系统的一个主要构成部门，是在周全深化鼎新的棋局上经营的。《预算法》的修订作为主要标记，明白了现代财税轨制的鼎新标的目的，如：实施全口径预算治理、国务院财务部分具体担任对中心当局债权的同一治理、答应刊行处所当局债券、将处所当局债权纳入预算治理、各级当局成立跨年度预算均衡机制等。
以往处所当局债权多以“城投债”的情势表示，“城投债”是由发改委审核，并未纳入预算治理；将来不管是当局刊行债券，仍是PPP项目所触及到的当局补助，都要纳入预算治理，那末由财务部主导PPP项目瓜熟蒂落。
对处所当局，PPP模式的焦点是该当改良债权布局、化解债权风险，这里的债权布局很主要的一点就是将短时间欠债转向持久欠债，而且从较长的周期化解分摊风险，而非简单的推延风险。从财务部发布的《指南》中也可以或许看出，PPP模式以财务投资预算跨年度试算均衡为根本，财务资金从“补扶植”转向“补运营”，加倍正视项目全生命周期的动态治理。
固然在现阶段，几近所有的PPP项目都处在辨认和预备的进程，也就是处在PPP项目标“立项”环节。在经济“新常态”的转型进程中，发改委需要兼顾的是经济与社会的转型成长。PPP不但仅是一种投融资模式，更多的是当局与社会本钱的“联婚”，配合联袂致富的进程。这个度需要正确权衡，前提过在刻薄晦气在转型的成功，过在宽松又会致使非系统性风险年夜幅爬升。是以在这一环节，发改委依然需要对全体进行兼顾放置，也就呈现了发改委在其门户网站斥地PPP项目库专栏，公然发布PPP推介项目标环境。
（二）概念解惑
依照财金76号文中的申明：价钱调剂机制相对矫捷，市场化水平较高，投资范围相对较年夜，需求持久不变，这些项目在现阶段加倍合适PPP。例如城市供水，污水处置，轨道交通（地铁，有轨电车），养老医疗等项目。
在实践中，这四个方面的要求都是相对的，并没有一个严酷的尺度或门坎。在辨认阶段只能根本的判定出具有矫捷的调价机制、市场化水平较高的这类项目采纳PPP的难度会比力低；而纯公益性、缺少市场合作的项目，则需要各方主体谨慎看待，不成用其他类型的项目经验间接套用，而是需要思虑若何经由过程立异，使本身知足或具有如许优异的前提。
存量项目是能够采纳PPP的体例运作的，今朝实行PPP的良多项目都是存量项目。
以河南省为例，6月河南省发布了《河南省PPP开辟性基金设立方案》，明白对应用PPP模式革新的存量项目和新增项目赐与撑持。
基金首要供给两方面的撑持，本钱撑持和手艺撑持。
对新增项目，基金依照项目公司中当局出资部门的30%赐与本钱金撑持，总投资在10亿元以下（含10亿元）的单个项目最高撑持2000万元，总投资跨越10亿元的项目最高撑持5000万元；对存量项目采取PPP模式革新的，基金按不跨越项目总投资的5%~10%赐与撑持，最高不跨越5000万元。基金采取股权为主体例投入PPP项目。
手艺支援分两种情势。一是前期费用补助。二是项目嘉奖。列入财务部全国示范的项目，每一个项目嘉奖500万元。
（三）操作指引
依照指南的要求，当局方和社会本钱都能够倡议项目。当局倡议是由财务部分（当局和社会本钱合作中间）担任向行业主管部分搜集潜伏当局和社会本钱合作项目。行业主管部分可重新建、改建项目或存量公共资产中遴选潜伏项目，向财务部分申报。
社会本钱应以项目建议书的体例向财务部分（当局和社会本钱合作中间）保举潜伏当局和社会本钱合作项目。
在实践中，我们深切介入了某省的PPP项目辨认阶段的各项工作。凡是PPP项目是由行业主管部分、部属的平台公司或社会本钱倡议，向本地的财务部分申报。假如是省一级向下主导PPP项目标地域，是由市/县级的处所当局，拜托本地的财务部分，向省PPP中间申报，省PPP中间会经由过程挑选和分类，成立三个“库”：示范库、推介库和备选库，重点撑持示范库和推介库的项目，例如赐与省级的财务补助等。
发改委2724号文对实行机构进行了描写：实行机构是由当局肯定，作为PPP项目标实行主体，在授权规模内担任PPP项目标前期评估论证、实行方案编制、合作火伴选择、项目合同签定、项目组织实行和合作期满移交等工作。
此中实行机构在选择合作火伴时即作为采购人，经由过程当局采购的流程选择合作火伴，同时担任资历预审、构和、终究确认等工作（能够拜托采购代办署理机构打点相干事宜）。
关在哪些主体可以或许成为实行机构，在财务部76号文中，“当局或其指定的相关本能机能部分或事业单元可作为项目实行机构，担任项目预备、采购、监管和移交等工作”。发改委2724号文也提出“依照处所当局的相干要求，明白响应的行业治理部分、事业单元、行业运营公司或其他相干机构，作为当局授权的项目实行机构”。
综上，只需是当局授权的，本能机能部分、事业单元、行业治理部分、行业运营公司、其他相干机构（平台，处所国企）都可作为实行机构。
可是我们在实行的进程中发觉，部门本能机能部分、事业单元、行业治理部分若作为实行机构，可能间接介入到项目标运营中，同时又承当了项目标监管、查核等职责，具有“既做活动员，又做评判员”的风险。是以建议将实行运营和监管查核分隔，由两个主体别离承当各自职责规模内的工作，以确保当局简政放权，不外度干涉干与市场。
这里的《可研》全称是《项目项目可行性研究陈述》，是报发改委立项审批中主要的支持性陈述。
在财务部发的《当局和社会本钱合作模式操作指南（试行）》中提到了，在项目倡议阶段，“新建、改建项目应提交可行性研究陈述、项目产出申明和初步实行方案；存量项目应提交存量公共资产的汗青材料、项目产出申明和初步实行方案”，能够看出新建项目是必需要提交可研的，而存量项目由于已立项，现实上也是提交过可研的。在《合同指南》中也提到了“如包括项目扶植的合作项目，应明白可行性研究、勘测设想等前期工作要求”。是以，从理论上来讲，可研是项目立项的根据，假如没有可研，项目不克不及经由过程立项，是不是采纳PPP都不成能实行。
实际环境是，各地都在紧锣密鼓的鞭策PPP项目，假如严酷依照法式一步一步的实行，那末极可能错过一段时候的政策撑持。以我们在某省操作的年夜量案例来看，凡是是《项目建议书》报发改委审批肯定立项以后，能够先提交PPP的初步实行方案，与可研同步推动，终究依然需要可研来肯定项目标鸿沟前提、正确参数，作为调剂实行方案的主要根据。
贫乏可研会致使项目流程不完整，实行方案（或初步实行方案）根据不充实禁绝确，不管是业主方、社会本钱，仍是征询机构都该当清晰此中具有的风险。假如依照很是规的流程推动项目，在具体操作实行中，需要向省级的相干部分领会清晰各项工作的要求，确保进一步下降风险。
在《财务部关在进一步做好当局和社会本钱合作项目示范工作的通知》（财金〔2015〕57号）的附件部门，给出了《初步实行方案》的模板，重点包括了四个部门的内容：项目根基环境、可行性阐发、初步实行放置、财政测算。
此中焦点和重点问题在在，拟采取的运作体例和收益阐发。此中运作体例不但包括了PPP的投融资体例，还包括了项目公司的股权布局，即我们所说的买卖布局。固然在初步实行方案中其实不会写的很是深切，但要求表述的比力清楚和周全。由于只要运作体例肯定了，后续的收益阐发才能有所根据。
收益阐发则关系到项目后续的付费体例，和是不是具有对社会本钱的吸引力。凡是PPP项目需要矫捷的收费机制，既能包管项目具有必然的收益性，又不克不及致使项目收益太高。在此阶段，各项前提还没有成熟，建议在收费机制上多留一些空间。有些处所在设想项目收费机制上简单粗鲁：“完全利用者付费，当局不付出任何”，这会对项目发生极年夜的限制，极可能致使终究吸引不到社会本钱，完全没法实行。
项目标合作刻日应从三个角度斟酌：上限、下限和取值。
上限——在特许运营治理法子中，明白划定了，触及特许运营的项目，运营周期不跨越30年。是以PPP的项目若触及特许运营部门，准绳上不该该跨越30年。但假如采取BOO的模式，则理论上不消斟酌合作年限，由于无需移交。
下限——财金[2015]57号文中划定，当局和社会本钱合作刻日准绳上不低在10年。是以合作的最低年限应节制在10年以上，以合适PPP项目“补扶植”向“补运营”的焦点要求，同时避免项目被认定为“采纳变相的BT体例”。
取值——在10-30年之间，该当经由过程行业一般尺度、参考其他近似项目、阐发本项目标投资收益环境、财务承受能力和志愿、与投资人具体的构和等，肯定具体的合作刻日。对一般的项目，持久合作与短时间合作的区分在在：持久合作能够显著的下降每年的财务压力，可是由于年限拉长，财务整体收入的金额可能会有所增添，周期拉长带来的风险和不成控性也会增添；短时间正好相反来历：PPP知乎
